Юриспруденция : История возникновения и развития российской прокуратуры

История возникновения и развития российской прокуратуры

При Петре I Россия окончательно превратилась в чиновничье-дворянскую

монархию с неограниченной властью императора. Ломался привычный,

устоявшийся веками образ жизни; претерпевали коренные изменения все

основные государственные структуры — Петр Великий твердой и уверенной рукой

насаждал новые, необычные для Российского государства органы, которые день

ото дня укреплялись и набирали силу. Боярскую думу сменил Правительствующий

сенат; приказы сохранились лишь частично, уступив место так называемым

коллегиям. С организацией Святейшего синода император добился полного

подчинения церкви своей власти. Создавались регулярная армия и полиция,

преобразовывалось местное управление. Существенно обновлялось и российское

законодательство — в первой половине XVIII века в год в среднем издавалось

по 160 указов.

Выдающаяся заслуга Петра I заключается и в том, что он впервые в России

создал органы, специально предназначенные для контроля и надзора за

соблюдением законов. Вначале это был институт фискалов, а затем —

прокуратура.

22 февраля 1711 года был издан указ о Правительствующем сенате:

«Определили быть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления».

Сенат учреждался в качестве коллегиального органа. В него входили

первоначально десять высших сановников России — сподвижников Петра I: граф

И.А. Мусин-Пушкин, князь П.Голицын, М.Долгорукий и др. Функции Сената тогда

не были четко определены. Впоследствии он стал решать вопросы финансов,

управления различными отраслями хозяйства, правосудия и т.п. Сенат стал

высшим управленческим и судебным органом. Сюда направляли со всей России на

окончательное рассмотрение и решение многие дела. Только император мог

пересмотреть «приговор» или определение Сената.

Указами от 2 и 5 марта 1711 года учреждалась должность фискалов. Обер-

фискал состоял при Сенате, но назначался непосредственно государем. Фискалы

образовывались при всех центральных и местных органах: коллегиях,

канцеляриях, судах и др. В их основную обязанность входило «тайно

проведывать, доносить и обличать» о всех нарушениях закона,

злоупотреблениях и воровстве и всем прочем, что «во вред государственному

интересу может быть». С этой целью они принимали «доносы» от частных лиц,

имели право входить в присутственные места, требовать для просмотра дела и

документы, и объяснения чиновников.

Довольно скоро оказалось, что в деятельности самой фискальной службы

множество недостатков. Пользуясь весьма широкими полномочиями и не чувствуя

должной ответственности, многие фискалы не прочь были поживиться за счет

тех мест, при которых они состояли, погрязнув в лихоимстве и

злоупотреблениях. Их стали почти открыто ненавидеть, так что само слово

«фискал» люди относили к таким же бранным, как, например, «шпион»,

«доноситель».

Надежды, возлагаемые Петром I на фискалов, оправдались не полностью.

Кроме того, оставался без контроля и присмотра высшей государственный орган

— Правительствующий сенат. Правда, иногда император поручал контролировать

сенатскую деятельность своим наиболее доверенным лицам, таким, как генерал-

ревизор Зотов и обер-секретарь Сената Щукин, и даже отдельным офицерам

гвардии. Но эти функции они выполняли временно, эпизодически, что не

удовлетворяло Петра I.

Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над

Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом

стала прокуратура.

12 января 1722 года оказалось знаменательной датой в истории Российского

государства. В тот день царь подписал указ, направленный на улучшение

деятельности всех органов государства. В нем определялись обязанности

сенаторов, предписывалось присутствовать президентам некоторых коллегий в

Сенате, устанавливалась ревизион-коллегия и учреждались при Сенате

должности генерал-прокурора, рекетмейстера, экзекутора и герольдмейстера.

Петр предложил представить ему кандидатов на эти должности.

В отношении прокуратуры в указе отмечалось: «Быть при Сенате генерал-

прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые

должны будут рапортовать генерал-прокурору». Спустя несколько дней были

установлены должности прокуроров при надворных судах.

В этом же указе Петр писал: «Ныне ни в чем так надлежит трудиться, чтобы

выбрать и мне представить кандидатов на вышеписанные чины, а буде за

краткостью времени всех нельзя, то чтобы в президенты коллегий и в генерал

и обер-прокуроры выбрать; что необходимая есть нужда до наступающего

карнавала учинить, дабы потом исправиться в делах было можно; в сии чины

дается воля выбирать изо всяких чинов, а особливо в прокуроры, понеже дело

нужное есть».

Из этого указа видно, какое важное значение Петр придавал новой должности

прокурора как блюстителя законов, хотя функции прокуроров тогда еще не

вполне сложились.

Однако и того срока, который он установил, Петр не стал дожидаться —

слишком большие надежды он возлагал на должность генерал-прокурора. Поэтому

уже 18 января 1722 года он назначает на должность генерал-прокурора Павла

Ивановича Ягужинского.

По отзывам современников, Ягужинский был видный мужчина, с лицом

неправильным, но выразительным и живым, со свободным обхождением, капризный

и самолюбивый. Он был очень умен и деятелен. За один день Ягужинский делал

столько, сколько другой не успевал за неделю. Мысли свои выражал без лести

перед самыми высокими сановниками и вельможами, порицал их смело и

свободно. Талантливый и ловкий, он не робел ни перед кем. Не случайно

светлейший князь Меншиков «от души ненавидел его».

Ближайшим помощником Ягужинского, обер-прокурором Сената, этим же указом

был определен Григорий Григорьевич Скорняков-Писарев, выдвинувшийся из

среды гвардейских офицеров. Он уже имел опыт в Тайной канцелярии, и

особенно отличился при ведении следствия по ряду политических дел.

Положение первого генерал-прокурора Сената было очень сложным. Царь,

человек исключительно энергичный, нередко сам выполнял прокурорские

обязанности: он постоянно ездил в Сенат и строго следил за принимаемыми там

решениями. С первых же дней образования прокуратуры Петр I дал понять всем

сенаторам, какое место он намерен отвести прокурору в государственных

делах. Представляя сенаторам первого генерал-прокурора, он сказал: «Вот мое

око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он

заблагорассудит, то вы делайте; а хотя бы вам показалось, что он поступает

противно моим и государственным выгодам, вы однако ж то выполняйте и,

уведомив меня о том, ожидайте моего повеления».

Эта же мысль Петра нашла отражение и в указе от 27 апреля 1722 года «О

должности генерал-прокурора».Этот указ устанавливал основные обязанности

прокурора, его полномочия по надзору за Сенатом, руководству подчиненными

органами прокуратуры. Указ предписывал, что «генерал-прокурор повинен

сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во

всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно,

ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам

отправлял, разве какая законная причина ко отправлению ему помешает, что

все записывать повинен в свой юрнал». Прокурору вменялось в обязанность

наблюдать также за тем, чтобы в Сенате «не на столе только дела вершились,

но самым действом по указам исполнялись», а также «накрепко смотреть, дабы

Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал». Если генерал-

прокурор обнаруживал, что Сенат нарушает законы, то он обязан был

предложить Сенату исправить ошибку, а если не послушает — «протестовать и

оное дело остановить».

В указе отмечено: «И понеже сей чин — яко око наше и стряпчий о

делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем

взыскано будет».

По первоначальному замыслу Петра I, генерал-прокурор должен был выступать

в роли высшего должностного лица в государственном аппарате, в руках

которого сосредоточивался бы надзор за правильным и законным ходом

управления страной, и прежде всего ее центральными учреждениями.

Предполагалось, что генерал-прокурор должен стоять на страже интересов

государя, государства, церкви и всех граждан, которые не могут сами

защитить свои интересы.

Однако в ходе дальнейшей работы над указом о функциях прокуратуры Петр

отказался от таких всеобъемлющих обязанностей генерал-прокурорской

должности. Центр тяжести переносился исключительно на надзирающую роль

генерал-прокурора за деятельностью всех государственных органов, и прежде

всего Сената.

Основное внимание в своей прокурорской деятельности Ягужинский

сосредоточил на контроле за повседневной работой Сената, за правильностью и

законностью разрешения дел, их своевременным прохождением, порядком в

Сенате и т.п. Стремясь к возвышению над Сенатом, Ягужинский все свои

предложения, даваемые им сенаторам, обычно прикрывал авторитетом Петра, к

которому был очень близок.

Первое время генерал-прокурор прилагал немало усилий, чтобы навести в

Сенате элементарный порядок. Коллегиальные решения были еще чужды сознанию

самолюбивых сановников. Сенаторы не привыкли считаться с чужим мнением и

уважать его, поэтому в сенатском собрании зачастую возникали ссоры, крики и

брань, а иногда и драки. В связи с этим 16 октября 1722 года Ягужинский

написал особое «предложение» Сенату, в котором просил сенаторов

воздержаться от ссор и споров, «ибо прежде всего это неприлично для такого

учреждения, как Сенат».

В то время в Сенате существовал следующий порядок рассмотрения дел. По

выслушивании сенаторами доклада по какому-либо вопросу им разрешалось

переговорить между собой о том или ином деле, для чего давался срок от

получаса до трех часов. Для определения точного времени генерал-прокурор

всегда имел под рукой песочные часы. Как только доклад заканчивался, он

тотчас ставил часы на стол. Когда весь песок высыпался, сенаторы обязаны

были немедленно садиться на свои места и «подавать голоса», начиная с

младших.

Постепенно генерал-прокурор занимает ключевое положение в государственном

управлении. Русский историк В.0. Ключевский писал по этому поводу: «Генерал-

прокурор, а не Сенат, становился маховым колесом всего управления; не входя

в его состав, не имея сенаторского голоса, был, однако, настоящим его

президентом, смотрел за порядком его заседаний, возбуждал в нем

законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо,

посредством своих песочных часов руководил его рассуждениями и превращал

его в политическое сооружение на песке».

Наблюдательные иностранцы отмечали, что генерал-прокурор Ягужинский —

второе после императора лицо в государстве по своей силе и значению.

Однако давалось все это Ягужинскому с огромным трудом. Он ясно осознавал,

что только поддержка Петра I обеспечивает ему возможность твердо отстаивать

интересы закона. Особенно трудно ему приходилось потому, что отношения с

основным помощником — обер-прокурором Скорняковым-Писаревым у него не

сложились.

С самого начала своей службы в прокуратуре Скорняков-Писарев частенько

забегал к императрице и жаловался на свое незавидное положение,

нерасположение к нему генерал-прокурора Ягужинского. Намекал он об этом и в

письмах к Петру I. Так, осенью 1722 года обер-прокурор писал Петру: «А без

Вашего Величества жить нам, бедным, скучно». В письме же императрице

Екатерине он был более откровенен: «А без вас нам, бедным, жить зело

трудно; о чем я Вашему Величеству в Коломне доносил, то уже с бедным, со

мною и чинится: Павла Ивановича (т.е. Ягужинского, — Авт.) некоторые плуты

привели на меня на недоброходство».

Вскоре после этого он снова пишет Петру I: «И ныне паче на меня Павел

Иванович по наговору от него, Шафирова, озлобился и публично при Сенате

кричал на меня и бить челом хотел».

Вот в такой обстановке, при натянутых отношениях со своим ближайшим

помощником в Сенате, приходилось Ягужинскому создавать и укреплять органы

прокуратуры. А ведь ему надо было заботиться и о местной прокуратуре,

которая только-только вставала на ноги.

Не случайно в одном из писем Петру I Ягужинский отмечал:

«Всемилостивейший Государь! Я совестью своею и всеми сенаторами

засвидетельствую, сколько в том верности моей и старания ни было, однако ж

с превеликою трудностью при таких страстях дела в порядке содержать было

можно, особливо будучи безо всякого надежного вспомощника».

Наряду с руководством органами прокуратуры Ягужинский был начальником

всей сенатской канцелярии: он определял порядок делопроизводства и

прохождения дел, следил за дисциплиной и т.п. Поток же дел в Сенате был

чрезвычайно большой. Вскоре Ягужинский заметил, что один обер-секретарь не

справляется с такой массой дел. К тому же он не всегда был беспристрастен.

По этому поводу Ягужинский пишет предложение Сенату: «Понеже несказаемая

бездна дел и к тому же не небезлодозрителен один и може партии иметь, а

когда другой будет, то один за другим — глаза».

Сенат согласился с предложением Ягужинского и установил еще одну

должность обер-секретаря.

Вот так Прокуратура осуществляла от имени императорской власти и по ее

поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и

решениями Правительствующего сената, других центральных и местных

учреждений. Функции прокуратуры были довольно широки, хотя и

видоизменялись, особенно после Судебной реформы 1864 года. В отдельные

периоды генерал-прокурор выступал не только как блюститель законов, но и

как министр финансов, юстиции, внутренних дел. Особенно наглядно это

проявилось во времена царствований Екатерины II и Павла I. Начиная же с

1802 года генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции.

Должность генерал-прокурора, установленную Петром I в 1722 году, за все

время ее существования, вплоть до октябрьских событий 1917 года, — почти

два столетия — занимали 33 человека. Первым в их ряду стоял как нам уже

известный сподвижник Петра I, один из «птенцов гнезда Петра Великого»

генерал-аншеф, обер-шталмейстер, кабинет-министр и дипломат, кавалер всех

высших орденов Российской империи, граф Павел Иванович Ягужинский.

В должности генерал-прокурора состояли различные лица, в подавляющем

большинстве незаурядные. Среди них были и выдающиеся государственные

деятели — Д.Н. Блудов, Д.П. Трощинский, и блестящие юристы — Д.Н. Замятнин,

Д.Н. Набоков, Н.В. Муравьев, и боевые, проявившие незаурядную храбрость в

сражениях офицеры — А.Н. Самойлов и Д.И. Лобанов-Ростовский, и тонкий

дипломат Д.В. Дашков, и выдающиеся русские поэты, гордость российской

литературы — Г.Р. Державин и И.И. Дмитриев.

О каждой личности можно сказасть очень многое. Например Князь Алексей

Алексеевич Долгоруков 27 апреля 1827 года был назначен товарищем Министра

юстиции, а через три дня, «по случаю тяжелой болезни» князя Д.И.Лобанова-

Ростовского, временно «вступил в права и обязанности Министра юстиции». 18

октября того же года, после выхода в отставку министра, за Долгоруковым

«впредь до особого назначения» было оставлено управление министерством. В

последствии император утвердил его в должности Министра Юстиции и Генерал-

прокурора.

По-разному складывались биографии и судьбы руководителей прокурорской

системы. Кто-то, подобно А.А.Вяземскому или Р.А.Руденко, отдал служению

прокуратуре свыше четверти века, кто-то, как А.А.Хвостов и А.Ф.Керенский

или Н.С.Трубин и А.И.Казанник, были на высшем прокурорском посту

сравнительно недолгое время. Но каждый по-своему вошел в нашу историю.

Среди них были люди большого ума и просто честные служаки. Но все были

патриотами своего Отечества и своего ведомства, мысля, однако, более о

чести Отечества, нежели мундира. Хотя честь мундира, в хорошем понимании

этого слова, и забота о достоинстве профессии были их отличительными

чертами.

Не приходится удивляться, что российская прокуратура на протяжении двух

веков считалась одной из лучших в Европе, отличаясь строгостью и

гуманностью. Сама этика этой институции предполагала верность долгу,

преданность и лояльность государственным властным структурам, внимание к

человеку. «Я ласкательства от вас не требую, — писала в «секретнейшем

наставлении генерал-прокурору Александру Вяземскому» Екатерина II, — но

единственно чистосердечное обхождение и твердость в делах». И требовалось

тогда от прокуроров «в донесениях Императорскому Величеству поступать

осторожно и рассмотрительно, дабы кому бесчестия не учинить».

И в этом тоже было следование национальным традициям, родившимся задолго

до прокуратуры и сохранившимся в наши дни. Еще знаменитый московский

митрополит Филарет в своей речи «О назидании ссыльных» учил относиться к

преступнику «с христианской любовью, с простотой и снисхождением,

остерегаться всего, что унижает и оскорбляет: низко преступление, а человек

достоин сожаления».

Россия за столетия своей истории то свято блюла православие, то яростно

отбрасывала его от себя, но православный менталитет, складывавшийся годами,

неизменно проявлялся в характере русского человека, вне зависимости от его

партийности и религиозности. Это удачно подметил еще выдающийся российский

юрист А.Ф.Кони в своей работе «Приемы и задачи прокуратуры» в 1911 г. Он

так прокомментировал знаменитое в русской юриспруденции изречение Филарета:

«Если таковое должно быть отношение к осужденному преступнику,

составляющее одну из прекрасных нравственных черт русского народа, то нет

никакого основания иначе относиться к подсудимому».

При этом А.Ф.Кони высказал очень важный для нас, будущих, и сегодняшних

работников прокуратуры, постулат: при всем гуманизме, прокуратура, как

специфическая надзорная государственная структура, не может быть милосердна

в ущерб «правовой и фактической доказательности».

Строгость и гуманность — вот два краеугольных камня, на которых стояла

российская прокуратура на протяжении столетий. Защита интересов государства

и каждого гражданина — вот два основополагающих принципа, которых

придерживались генерал-прокуроры дореволюционной России и которым должны

следовать прокуроры наших дней.

Недаром почти у всех российских прокуроров были незапятнанные репутации,

превосходные послужные списки. Сохранились воспоминания о первом,

петровских времен, генерал-прокуроре России Павле Ивановиче Ягужинском

одного из его современников: «Если он уже обещает что-нибудь принять на

себя, то скорее умрет, нежели нарушит обещание... Если первый сановник

империи поступает несправедливо, то он порицает его с такою же свободою,

как и низшего чиновника». Замечательное качество юриста-государственника

быть равным со всеми, ибо все равны перед Богом и Законом.

Хочется особо подчеркнуть, что осуществление надзора за соблюдением

законов в государстве Российском всегда было прерогативой прокуратуры, а

это предполагало ее независимость от иных, особенно местных властных

структур. И когда мы размышляем о делах и людях прокуратуры, важно помнить,

что не только дела были праведны, но и люди, те дела вершившие, стремились

к объективности, независимости от каких бы то ни было влияний и воздействий

со стороны. Весьма показательным в этой связи представляется «правление»

князя Долгорукова на посту генерал-прокурора России. Алексей Алексеевич

Долгоруков, по воспоминаниям современников, был человеком независимых

суждений, неподкупным и справедливым. Время его «прокурорствования»

ознаменовалось энергичной борьбой за независимость прокурорского надзора. И

ранее генерал-прокурорам приходилось отстаивать независимость местных

прокуроров и стряпчих от произвола губернского начальства. При Долгорукове

в этой борьбе он побеждал чаще, может быть, чем его предшественники. В

борьбе с губернаторами за независимость местных прокуроров он выходил на

уровень Правительствующего Сената. В результате родился тогда исторический

сенатский Указ от 28 сентября 1828 г. Его направили всем министрам,

начальникам губерний, в Святейший Синод и департаменты самого Сената. В

Указе отмечалось, что «губернские прокуроры, на основании узаконении, везде

смотрят и бдение имеют, дабы в губерниях ничего противного закону и общей

пользе не происходило, а в случае их упущений или преступления должности,

они подвергаются ответственности пред министром юстиции, или суждению

Правительствующего Сената».

И было в Указе чрезвычайно важное положение о независимости прокуроров от

местного начальства. Специально подчеркивалось, что губернский прокурор не

может находиться в зависимости от губернского руководства, так как «в

случае каких-либо по делам службы несогласий его с начальниками губерний,

или в случае представления начальству о неправильном действии губернатора,

может навлечь к себе со стороны его нерасположение, а следовательно, если

бы аттестация таковых чиновников зависела от губернатора, они могли бы, при

всей похвальности своей службы, лишиться справедливого по оной удостояния».

В то же время закон, «определяющий должность и права генерал-прокуроров»,

наделял тогда прокуроров полномочиями и в отношении Сената. «Ежели кто из

Сенаторов приговаривать будет неправо, генерал-прокурор предложит им, чтобы

они исполняли свой долг».

А ведь возымело действие! И когда, например, в бытность генерал-

прокурором и министром юстиции Дмитрия Васильевича Дашкова некоторые

губернаторы были замечены прокурорами в совершении бесчинств, с них после

вмешательства генерал-прокурора императором строго взыскано было.

Давая оценку деятельности прокуроров в более позднее время, в середине

XIX века, А.Ф.Кони писал, что «губернский прокурор и стряпчие в уездах были

живым напоминанием закона и, во многих случаях, его обязательными

истолкователями... История министерства юстиции с тридцатых до шестидесятых

годов представляет немало примеров энергичной борьбы губернских прокуроров

с местными злоупотреблениями».

Отстаивая букву Закона, прокурорам приходилось не только противостоять

местничеству, но и против воли императора идти. В 1916 году генерал-

прокурор Александр Александрович Макаров, несмотря на прямое указание

Николая II, отказался прекратить уголовное дело, возбужденное в отношении

бывшего военного министра Сухомлинова.

Не менее «несговорчивой» фигурой слыл и предшественник А.А.Макарова

генерал-прокурор Александр Алексеевич Хвостов. «Убежденный законник», как

его называли современники, А.А.Хвостов, честный, правдивый и прямой, умел

отстаивать свою точку зрения перед любым, в том числе и императором. Не шел

он на поводу и у всесильных фаворитов и временщиков, не исключая и

Распутина.

И сегодня, для того чтобы постичь психологию прокуроров, надо заглянуть в

историю: в прокуратуру всегда шли люди, не согласные жить рядом со злом и

мириться с несправедливостью.

Одни генерал-прокуроры удерживали свою должность в течение длительного

времени: например, как уже было выше сказано А.А. Вяземский — около 30 лет,

В.Н. Панин — более 20 лет. Другие же, напротив, непродолжительное время —

менее года: например, А.А. Хвостов, А.Ф. Керенский, А.С. Зарудный, П.Н.

Малянтович (особенно это относится ко времени, предшествовавшему

Февральской революции, и к периоду Временного правительства).

После Октябрьской революции органы прокуратуры, как известно, были

ликвидированы. В Декрете о суде № 1 от 24 ноября 1917 года отмечалось:

«Упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей,

прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры». В

роли обвинителей теперь могли выступать все «неопороченные граждане обоего

пола, пользующиеся гражданскими правами». Надзор же и контроль за

законностью входил в функции многих органов и учреждений, начиная с ВЦИКа и

его президиума и кончая губернскими и уездными отделами юстиции.

Такое положение, вполне приемлемое в условиях гражданской войны, стало

нетерпимым во время мирного строительства. В 1921 году со всей остротой

встал вопрос о создании прокуратуры.

Советская прокуратура была создана 28 мая 1922 года, когда М.И. Калинин

как председатель ВЦИКа подписал принятое этим органом «Положение о

прокурорском надзоре». В нем говорилось: «В целях осуществления надзора за

соблюдением законов и в интересах правильной политики борьбы с

преступностью ВЦИК постановляет:

Учредить в составе Народного Комиссариата Юстиции Государственную

прокуратуру . Были определены и ее функции. Первым прокурором России стал

Д.И. Курский, а после образования Союза ССР первую должность прокурора

Верховного суда СССР занял П.А. Красиков. В разные годы прокурорами

(генеральными прокурорами) Союза ССР и РСФСР были И.А. Акулов, Н.В.

Крыленко, В.А. Антонов-Овсеенко, М.И. Васильев-Южин, А.Я. Вышинский, К.Н.

Сафонов, Р.А. Руденко, А.М. Рекунков, Б.В. Кравцов и др.

Сменялись эпохи, менялись и продолжают меняться функции органов

прокуратуры России, но каждый раз во все времена на должности генерал-

прокуроров, а затем и генеральных прокуроров России призывались Отечеством

государственные мужи, чья жизнь и служебная деятельность не может остаться

незамеченной. Ведь с их именами связаны многие значимые события нашей

истории, которые непременно должны быть занесены в ее летопись. И Мы, как

будущие прокуроры должны крепко знать историю Российской прокуратуры,

потому что опираясь на неё мы сможем работать в прокуратуре достойно как

известные нам прокуроры.