Экология и охрана природы : Совершенствование механизма управления природопользованием на загрязненных радионуклидами территориях в условиях перехода к рыночной экономике
Совершенствование механизма управления природопользованием на загрязненных радионуклидами территориях в условиях перехода к рыночной экономике
1 РЕФЕРАТ Дипломная работа: 97 с., 4 рис., 3 табл., 37 источников, 1 приложение. ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕ, ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ, УПРАВЛЕНИЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ, ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕ НА ЗАГРЯЗНЕННЫХ РАДИОНУКЛИДАМИ ТЕРРИТОРИЯХ, СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ НА ЗАГРЯЗНЕННЫХ ТЕРРИТОРИЯХ. Объектом исследования является механизм управления природопользованием на загрязненных радионуклидами территориях в Республике Беларусь. Предметом исследования являются отношения, связанные с природопользованием на загрязненных радионуклидами территориях в Республике Беларусь. Целью работы является рассмотрение механизма управления природопользованием на загрязненных радионуклидами территориях и на этой основе разработка предложения по его совершенствованию. При проведении исследования настоящей темы использовались диалектический метод познания, системный подход, методы дедукции, сравнительного и экономического анализа и ряд других методов. Элементами научной новизны полученных результатов является обоснование системы стимулирования инвестиционной активности как инструмента совершенствования механизма природопользования. Областью возможного практического применения является механизм природопользования на загрязненных радионуклидами территориях в Республике Беларусь. СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ 1. СУЩНОСТЬ И ЗНАЧЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ 1.1 Понятие и основные элементы экономического механизма управления природопользованием 1.2 Государственное регулирование природопользования 1.3 Особенности природопользования на загрязненных радионуклидами территориях 2. АНАЛИЗ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ НА ЗАГРЯЗНЕННЫХ РАДИОНУКЛИДАМИ ТЕРРИТОРИЯХ 2.1 Механизм финансирования экологических программ по преодолению последствий загрязнения радионуклидами 2.2 Организация экономической поддержки природопользования 2.3 Зарубежный опыт механизма управления природопользованием 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ НА ЗАГРЯЗНЕННЫХ РАДИОНУКЛИДАМИ ТЕРРИТОРИЯХ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ 3.1 Совершенствование законодательной базы экономического механизма природопользования на загрязненных радионуклидами территориях 3.2 Стимулирование инвестиционной деятельности как важнейшее направление совершенствования экономического механизма природопользования на загрязненных радионуклидами территориях ЗАКЛЮЧЕНИЕ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ПРИЛОЖЕНИЯ ВВЕДЕНИЕ Республика Беларусь, как и все страны переходного периода унаследовали тяжелое экологическое положение, экономику с энергоемким и материалоемким производством с использованием устаревших и загрязняющих окружающую среду технологий. Кроме того, в связи с переходом к рыночной экономике перед ними встают новые проблемы: рост безработицы» стремительная инфляция, дефицит государственного бюджета, поиск новых внешнеторговых рынков. Целью переходного периода является не только повышение эффективности экономики в краткосрочной и долгосрочной перспективе но и продвижение к устойчивому экономическому развитию. Для этого в свою очередь требуется существенное совершенствование экологического планирования и управления природоохранной деятельностью и интеграции политики в области окружающей среды с политикой в других областях. Особую актуальность приобретают вопросы, связанные с разработкой экономического механизма природопользования с учетом особенностей регионов Республики Беларусь. Значительные сложности возникают при решении данной проблемы применительно к территориям, подвергшимся радиоактивному загрязнению радионуклидами во время аварии на Чернобыльской АЭС Вышесказанным и обусловлена актуальность настоящей работы. Исходя из актуальности темы и степени ее разработанности в настоящем исследовании была поставлена следующая цель: провести анализ действующего экономического механизма природопользования на загрязненных радионуклидами территориях в Республике Беларусь и на этой основе разработать предложения по его совершенствованию. Исходя из поставленной цели, задачами настоящей работы являются: - раскрытие сущности, необходимости и значения экономического механизма управления природопользованием; - рассмотрение механизма финансирования экологических программ по преодолению последствий загрязнения радионуклидами и изучение организации экономической поддержки природопользования; - изучение зарубежного опыта управления природопользованием; - разработка предложений по совершенствованию механизма управления природопользованием на загрязненных радионуклидами территориях Республики Беларусь. Поставленные задачи определили структуру дипломной работы, которая включает в себя введение, три главы, заключение, список использованных источников, приложения. В первой главе раскрыта сущность механизма природопользования, определены его роль и значение в экономике государства. Во второй главе проведен анализ действующего экономического механизма природопользования на загрязненных радионуклидами территориях а также рассмотрен зарубежный опыт в данной области. В третьей главе приведены предложения по совершенствования механизма управления природопользованием на загрязненных радионуклидами территориях. Методология исследования базируется на диалектическом методе познания, системном подходе, методах дедукции, сравнительного и экономического анализа и экономико-статистических методах. Основными методами изучения проблем экономики природопользования являются анализ и синтез, индукция и дедукция, экономико-математическое моделирование. Анализ предполагает расчленение всего процесса на отдельные элементы. Синтез означает соединение разложенных элементов изучаемого объекта в единое целое или новую организационную систему. Анализ и синтез неразрывно связаны между собой при исследовании проблем экономики природопользования. Всеобщими методами познания в науке являются индукция и дедукция. Индукция позволяет получать новые научные знания на основе обобщения фактов. Дедукция дает возможность получения научных выводов по законам логики. Индуктивный (эмпирический) метод объясняет прошлое: от фактов - к новым знаниям, от результатов - к причине, от практики - к теории. Дедуктивный (теоретический) метод служит проектированию будущего: от причин - к результатам, от теории - к прогнозам развития механизма природопользования. Эти методы исследования находят широкое применение в научной и практической деятельности ученых и специалистов. Научная новизна работы заключается в теоретическом обосновании и разработке на этой основе рекомендаций по совершенствованию механизма природопользования. Теоретической и методологической основой исследования, обеспечивающей достоверность выводов, являются труды отечественных и зарубежных авторов в области механизма природопользования таких как Бобылев С.Н. (издательство «Инфра-М», г. Москва), Глушкова В.Г. (издательство «Гардарики», г. Москва), Гребеньков А.Ж. (издательство «БГТУ», г. Минск), Холина Н.В. (издательство «Питер», г. Санкт-Петербург), Шимовой О.С., и Соколовского Н.К. (издательство «Инфра-М», г. Москва) и ряда других. Нормативно-правовой базой настоящего дипломного исследования послужили электронные ресурсы, содержащие законодательные и нормативные акты Республики Беларусь, касающиеся регулирования механизма природопользования на загрязненных радионуклидами территориях. В числе информационных источников работы использовались публикации в периодической печати а также материалы ежегодных отчетов органов государственного управления по рассматриваемой тематике. Следует отметить, что вопросы, связанные с рассматриваемой темой освещены в научной и периодической литературе в объеме, достаточном для написания работы. 1. СУЩНОСТЬ И ЗНАЧЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ 1.1 Понятие и основные элементы экономического механизма управления природопользованием Опыт многих индустриально развитых стран мира свидетельствует о том, что как в формировании рыночной экономики, так и в обеспечении ее эффективного функционирования важная роль принадлежит государству. Даже в тех странах, где официально провозглашается принцип невмешательства государства в хозяйственные процессы, на деле оно активно влияет на развитие экономики. Особенно это относится к такой ее неординарной сфере, как природопользование, где диапазон государственного воздействия может быть весьма широким - от прямого административного принуждения до формирования институциональных условий рыночного саморегулирования тех или иных областей природопользования. Институциональные механизмы регулирования социально-экономических процессов представляют собой совокупность институтов, т.е. элементов социальной структуры общества, форм организации и регулирования его жизни посредством закрепления правовых норм и правил, использования системы учреждений, организаций, управленческих структур, разрабатывающих и контролирующих выполнение этих норм и правил. Одним из институциональных механизмов, осуществляющих государственное регулирование и управление экономикой и ее отдельными структурными звеньями, является хозяйственный механизм, который представляет собой систему форм и методов организации и регулирования экономической жизни общества [36, с.200]. Такими формами и методами выступают экономическая политика, организация прогнозирования, планирования, финансирования хозяйственных процессов, экономическое стимулирование, деятельность управленческих структур, хозяйственное законодательство. Хозяйственный механизм выполняет следующие основные функции: - обеспечивает взаимосвязанность, сбалансированность всех структурных элементов общественного производства как целостной системы; - согласовывает экономические интересы общества, коллективов, каждого работника, отдельных предпринимателей. Способность хозяйственного механизма согласовывать экономические интересы может служить критерием его совершенства; - претворяет в жизнь экономическую политику государства, его стратегические цели и тактические задачи. Таким образом, экономический механизм природопользования - это совокупность плановых, финансовых, товарно-рыночных, организационно-административных и иных мер, воздействующих на поведение людей в сфере производства товарной продукции и способных создать материальную заинтересованность товаропроизводителей и иных участников процесса материального производства в соблюдении экологических требований [8, с.216]. В классическом виде ни планово-регулируемая, ни тем более рыночная экономика не создают у товаропроизводителей материального интереса к тому, чтобы строго соблюдать в производственно-хозяйственной деятельности экологические требования, т.е. требования по рациональному природопользованию и природоохране. Каждый товаропроизводитель заинтересован в том, чтобы произвести как можно больше товарной продукции, реализуемой по высокой цене, при наименьших издержках производства. Мероприятия по рационализации природопользования и охране природы, стоимость которых достаточно высока и имеет тенденцию к возрастанию, входят в издержки производства, но, как правило, не увеличивают производимой продукции, а поэтому товаропроизводителю невыгодны. Чтобы преодолеть такую негативную с точки зрения принципов устойчивого развития ситуацию, вводится в действие экономический механизм природопользования (рис.1.1.). 1 Рис. 1.1. Совокупность экономических методов управления в области природопользования. Примечание. Источник: [8, с.217]. Существует три типа экономического механизма природопользования. Первый тип - ограничивающий, или догоняющий. Это довольно мягкий в экологическом отношении механизм. Он ставит самые общие экологические рамки для экономического развития отраслей, практически не тормозя его. Данный тип экономического механизма направлен главным образом на ликвидацию негативных экологических последствий, слабо влияя при этом на темпы и масштабы развития. Второй тип можно охарактеризовать как жесткий, подавляющий. Этот механизм посредством жесткой налоговой, кредитной, штрафной политики практически подавляет развитие определенных отраслей и комплексов в области расширения их природного базиса, в целом способствуя экономии использования природных ресурсов. Такой механизм характерен для ряда природоэксплуатирующих комплексов в западных странах. Третий тип - стимулирующий. Он благоприятствует развитию экологосовместимых и природоохранных производств и видов деятельности. Такой механизм природопользования способствует увеличению производства на базе новых технологий, позволяет улучшить использование и охрану природных ресурсов. Экономический механизм природопользования реализуется посредством системы управления природопользованием. Управление природопользованием - это деятельность государства по организации рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, охраны окружающей среды, а также по обеспечению режима законности в эколого-экономических отношениях. Механизм управления природопользованием объединяет методы, функции и организационные структуры (органы управления). Методы управления - это способы воздействия на поведение и деятельность управляемых объектов с целью обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. Применяются следующие основные методы управления: - административные (командно-распорядительные) - обеспечиваемые возможностью государственного принуждения; - экономические - создающие непосредственную материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в выполнении необходимых экологических мероприятий, решений органов управления в сфере природопользования; - социально-психологические - методы морального стимулирования, которые реализуются посредством мер как поощрительного характера, так и воздействия на нарушителей (благодарности или выговоры, устные или в приказах администрации и т.п.). В странах с развитой рыночной экономикой и устоявшимися демократическими традициями широкое распространение получили так называемые информационные методы управлении, обеспечиваемые открытым доступом общества к информации экологического характера. Освещение в средствах массовой информации, открытых статистических сборниках и других изданиях сведений о характере воздействия на окружающую среду тех или иных субъектов хозяйствования формирует репутацию фирмы в глазах населения, служит ей рекламой или антирекламой. В условиях рыночной конкуренции открытая информация о хозяйственной деятельности природопользователей и ее экологических последствиях является мощным рычагом воздействия на управляемые объекты. Орхусская конвенция о доступе к экологической информации (1998 г.), которую подписали и ратифицировали многие постсоветские государства, обязывает их активнее внедрять в экологическую практику информационные методы управления [36, с.205]. Управление природопользованием предполагает осуществление целого ряда специфических функций, т.е. видов деятельности, воздействующих на эколого-экономические отношения. Общими для всех отраслей и звеньев управления природопользованием являются следующие функции: - нормотворчество и законодательная инициатива в области охраны окружающей среды и природопользования; - учет природных объектов и ведение природных кадастров; - осуществление мониторинга окружающей среды; - экологический контроль, экспертиза и аудит; - эколого-экономическое прогнозирование и планирование; - экономическое стимулирование природоохранной деятельности; - разрешение споров о праве пользования природными ресурсами, применение санкций за нарушение природоохранного законодательства и др. До недавнего времени наиболее распространенными и действенными в системе управления природопользованием были административные методы. Они применялись в условиях монопольного владения государством природными ресурсами, установления правовых норм и порядка воздействия на окружающую среду заинтересованными ведомствами-природопользователями, сохранения предприятий, наносящих ущерб природе, в десятки раз превышающий стоимость выпускаемой продукции. В такой обстановке только административное управление позволяло без применения жестких экономических санкций (которые попросту разорили бы предприятие) в какой-то мере сдерживать эколого-катастрофические ситуации. Общесистемные функции административного управления обычно включают следующие виды деятельности: - планирование, в том числе формирование целей, задач, определение необходимых ресурсов для их выполнения (материальных, финансовых, кадровых), формирование приоритетов, прогнозирование результатов; - проведение организационных мероприятий с выполнением детальной классификации предстоящих работ; - подбор и расстановка кадров, повышение их квалификации с учетом новых задач и выдвигаемых требований; - технологическое и санитарно-гигиеническое нормирование хозяйственной деятельности, нормирование качества выпускаемой продукции и окружающей среды; - выполнение контрольных и учетных функций, лицензирование различных видов природопользования, осуществление мониторинга окружающей среды, разработка экологических правил, нормативно-правовых актов и т.п. [36, с.206]. Основными инструментами административного регулирования являются стандарты, нормы, нормативы, законы, постановления, руководства, применяемые государственными природоохранными органами, а также ряд разрешений или запретов на природопользование, ограничения, лимиты, система надзора за деятельностью субъектов хозяйствования и т.п. Центральное место в административном регулировании принадлежит системе экологических стандартов, которая подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов управления экологических норм и требований. Экологические стандарты охватывают все аспекты загрязнения окружающей среды и соответственно этому различают следующие их виды: 1. Стандарты качества окружающей среды, регламентирующие допустимое состояние воздушного и водного бассейна, почв и других природных сред. Устанавливаются по уровню концентрации загрязнений в природной и техногенной среде, который не должен превышать предельно допустимой концентрации (ПДК) для каждого из загрязнителей. Поскольку возможный эффект зависит от времени воздействия, т.е. от полученной дозы, выделяют среднесуточные и максимальные разовые нормативы ПДК. Впервые нормативы качества атмосферного воздуха были установлены в СССР в 1951 г. для десяти самых распространенных загрязнителей: оксидов серы, азота, углерода, взвешенных веществ, сероуглерода, сероводорода. В 1968 г. аналогичные стандарты имелись уже в 8 странах. 2. Стандарты воздействия на окружающую среду определенного производственного процесса - эмиссионные стандарты - регламентируют уровень выбросов (сбросов) из данного точечного источника (трубы) после применения очистного оборудования. Расчеты таких стандартов, называемых предельно допустимыми выбросами {сбросами) (ПДВ, ПДС), проводят с учетом рассеивания выбросов, наложения их на фоновое загрязнение и суммирования выбросов (сбросов) всех источников. В некоторых случаях в качестве компромисса устанавливаются временные нормативы - временно согласованные выбросы (сбросы) (ВСВ, ВСС), - когда по каким-то объективным причинам (социально-экономического характера) нормативы ПДВ (ПДС) не могут быть соблюдены. Временные нормативы устанавливаются на определенный срок убывающими во времени с условием достижения уровня ПДВ (ПДС) в результате реализации соответствующей программы. 3. Технологические стандарты устанавливают определенные экологические требования к технике, оборудованию, процессам производства или очистной технологии. В Германии, например, весьма жесткие нормативы выбросов для котлов, работающих на органическом топливе. В большинстве стран введены также нормативы на выбросы сжигающих установок, отработавших газов автотранспорта и др. 4. Стандарты качества продукции, или товарные стандарты (по экологичности продуктов, изделий, сырья и т.п.). Например, стандарт содержания тех или иных вредных примесей в продуктах питания, питьевой воде и т.п. Интеграция стран СНГ в мировую экономику требует безусловного соблюдения ими единых норм и правил, выработанных международным сообществом. Международная организация по стандартизации (ИСО), объединяющая более 100 государств, разрабатывает не только единые стандарты методов контроля качества окружающей среды, но и стандарты экологического управления - стандарты ИСО серии 14000, включающие требования и руководство по использованию системы экологического управления, руководство по экологическому аудиту, основные принципы экологической маркировки, принципы оценки жизненного цикла продукции (начиная с получения сырьевых материалов, включая производство, эксплуатацию и утилизацию, воздействие на население и состояние экологических систем) и др. Изучение, освоение и «принятие на вооружение» международной системы стандартов ИСО 14000 будет способствовать совершенствованию системы управления природопользованием в странах СНГ. Помимо экологических стандартов (нормативов), административное регулирование предполагает широкое применение правовых рычагов, мер административного воздействия на виновников загрязнения (запреты, ограничения, лицензии и пр.). Так, прямые запреты на производство продукции или использование первичных ресурсов применяются, когда их прекращение становится жизненно необходимым. Например, было запрещено применение высокотоксичного пестицида ДДТ, когда выяснилось его губительное воздействие на иммунную систему живых организмов, а согласно Венской конвенции и Монреальскому протоколу к концу XX века предполагался полный запрет на производство и потребление хлорфторуглеродов, разрушающих озоновый слой. Если же масштабы воздействия (потребление или производство какого-либо вещества, лов рыбы, вырубка леса и т.п.) лишь ограничиваются, то вводятся лимиты, или квоты. Иногда введение лимитов предшествует полному запрету, как в случае с производством озоноразрушающих веществ. Мировое сообщество приняло решение поэтапно отказаться от их применения [36, с.208]. Сертификаты на использование земли, воды, выбросы и т.п. выдаются природопользователям, как правило, когда для них определены лимиты воздействия. Сертификат дает право на временное или постоянное использование конкретного участка земли, леса, забор определенного объема воды, выбросы некоторого количества вредных веществ и т.п. Разрешения и лицензии необходимы для природопользователей, желающих активизироваться в сфере, подлежащей лицензированию, или легально осуществлять выбросы. В мировой практике широкое распространение получил такой инструмент административного регулирования природопользования как лицензирование, под которым понимается разработка и выдача документации, закрепляющей юридическое право на проведение хозяйственной и иной деятельности при заданных экологических ограничениях и природно-ресурсных лимитах. Специальные лицензии - документы, выдаваемые уполномоченными государственными органами управления природопользованием, - дают право на пользование одним видом природного ресурса в установленном месте и на определенных условиях. Это лицензии на пользование ресурсами недр, водопользование, лесопользование и землепользование, разрешения на выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, отстрел охотничьих животных и вылов рыбы. Переход экономики на рыночные рельсы неизбежно приведет к стремлению производителей получить наибольшую прибыль за счет экономии на природоохранных издержках, обходя указания директивных органов. Поэтому необходимо создать условия экономической невыгодности отрицательного воздействия на природу и нерационального природопользования, расширить сферу применения экономических методов управления. Эти методы объединяют механизмы регулирования процессов природопользования, создающие материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в рациональном использовании и охране богатств природы. Экономические методы управления предполагают использование стоимостных рычагов, побуждающих все хозяйственные звенья к реализации государственной экологической политики. Однако успешное применение стоимостных механизмов возможно лишь при четко регламентируемой системе государственных стандартов, разработка и реализация которых требуют использования административных методов, директивно ограничивающих нерациональное природопользование посредством нормативно-правового механизма. Последний предполагает применение таких инструментов, как экологическое законодательство, прогнозирование и планирование природопользования и природоохранной деятельности, лицензирование природопользования, нормирование качества окружающей среды, лимитирование объема выбросов загрязнений и др. В условиях реформирования экономики, перехода к рыночным отношениям снижается степень вмешательства государственных структур в хозяйственную деятельность производителей, расширяется свобода действий хозяйствующих субъектов в реализации экологических и производственных проектов, сужается область применения управленческих функций властных структур. В рыночной экономике управление природопользованием развертывается на уровне производственного объекта и сводится в основном к планированию и контролю за эксплуатацией очистных сооружений, выбросами (сбросами) загрязняющих веществ в окружающую среду и т.п. Классификация и учет природных ресурсов. Природные ресурсы (земля, богатства недр, естественные биологические и подземные водные ресурсы) являются непроизведенными материальными активами, В этом качестве они наряду с нефинансовыми произведенными активами (основные и оборотные фонды, ценности), а также нематериальными (патенты, авторские права и т.п.) и финансовыми активами входят в объем национального богатства1 страны. В практике отечественной государственной статистики они учитываются в натуральном выражении. Кадастровая форма предоставления информации о природных ресурсах является общепризнанной в мировой практике. В практике имеют место следующие виды кадастров природных ресурсов: - земельный кадастр - свод сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель - включает данные регистрации землепользователей учета количества и качества земель, бонитировки почв и экономической оценки земель; - водный кадастр - систематизированный свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, водопользователях; - лесной кадастр - систематизированный свод сведений об экологических, экономических и иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда; - кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых - свод сведений по каждому месторождению, характеризующих количество и качество основных и совместно залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, условия разработки, геолого-экономическую оценку месторождения, а также сведения о проявлениях полезных ископаемых [8, с.219]. Таким образом, экономический механизм природопользования представляет собой совокупность плановых, финансовых, товарно-рыночных, организационно-административных и иных мер, воздействующих на поведение людей в сфере производства товарной продукции и способных создать материальную заинтересованность товаропроизводителей и иных участников процесса материального производства в соблюдении экологических требований. 1.2 Государственное регулирование природопользования Принципиальным вопросом при формировании концепции устойчивого развития и экологизации экономики является вопрос о механизмах реализации такой концепции. В самых общих чертах мировой опыт говорит о трех возможных механизмах реализации экономических целей, в том числе и эколого-экономических. Обычно, когда говорят о механизмах реализации экологической политики, выделяют три подхода: - прямое регулирование, связанное с воздействием государства (иногда это регулирование определяется как «командуй и контролируй») - нормативно-правовые, административно-контрольные меры, прямое регламентирование и т.д.; - экономическое стимулирование, связанное с развитием рыночных механизмов; - смешанные механизмы, сочетающие первые два подхода. В мире в области охраны окружающей среды наиболее широко распространено прямое регулирование, базирующееся на законодательстве. Опыт многих стран мира, в том числе бывшего Советского Союза и стран Восточной Европы, показал неэффективность жесткого централизованного планирования и управления экологически сбалансированного экономического развития. Значительные субсидии для природоэксплуатирующих отраслей, отсутствие цены или минимальная цена на природные ресурсы, приводящие к их сверхэксплуатации, общественная собственность на все и отсутствие должного контроля за охраной среды и использованием ресурсов и многое другое привели к формированию техногенного типа экономического развития, многим кризисным экологическим явлениям [6, с.288]. Нельзя поддерживать иллюзии возможного выхода на траекторию устойчивого развития только за счет чисто рыночных механизмов. Важным качеством рынка являются его возможности обеспечить наилучшее использование различных ресурсов благодаря ценовым сигналам об их дефицитности. Деградация окружающей среды, истощение природных ресурсов, чрезмерное загрязнение свидетельствуют о сбоях в рыночном механизме. Цены, складывающиеся на «природных» рынках, часто дают искаженную картину истинной ценности природных благ и услуг, не отражают реальные общественные издержки и выгоды использования экологических ресурсов. В результате складывается неадекватная оценка дефицитности ресурсов, величин спроса и предложения, что дает заниженные стимулы для эффективного использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Можно выделить следующие основные причины «провалов рынка» в экологической сфере: - экстерналии (внешние эффекты); - отсутствие (заниженность) цен на природные блага и отсутствие их рынков; - общественные блага; - трансакционные издержки; - права собственности; - неопределенность и недальновидность [6, с.289]. В концептуальном плане провалы рынка в охране окружающей среды связаны прежде всего с практически невозможным адекватным учетом экстерналии, социальных издержек общества от деградации окружающей среды, с проблемой открытого доступа к природным благам, их заниженной ценой и пр. Одно из достоинств конкурентной рыночной системы заключается в том, что она обеспечивает эффективное распределение ресурсов. Иными словами, «правильный» или оптимальный объем ресурсов распределяется на производство каждого из множества товаров и услуг. Отсюда равновесный объем продукции на конкурентном рынке отождествляется также с оптимальным объемом продукции. Между тем вывод о том, что конкурентные рынки автоматически делают распределение эффективным, основывается на скрытом допущении, что все выгоды и издержки, связанные с производством и потреблением каждого продукта, находят полное отражение соответственно в кривых рыночного спроса и предложения. В отсутствие внешних эффектов рыночный механизм способен приводить к распределениям, оптимальным по Парето. При наличии экстерналии рынок не обязательно приводит к такому оптимальному распределению ресурсов, и такое распределение часто бывает неэффективным. Существенными проблемами для рынка являются неопределенность и недальновидность. Неопределенность во многом порождается недостатком знаний о законах функционирования экологических систем, что приводит к игнорированию сложно прогнозируемых и отдаленных последствий в рыночных решениях. Проблемой является и «близорукость» рынка, его ориентация на получение быстрых результатов, прибыли при недоучете долгосрочных ущербов и выгод. Недостатки рынка в охране среды означают необходимость реализации экологической политики государства, направленной на существенную коррекцию отмеченных рыночных сбоев. Однако и проведение самого мудрого государственного управления не гарантирует от неэффективности экологических решений. Об этом свидетельствует мировая практика государственного регулирования, в том числе в странах с развитой рыночной экономикой. Среди примеров неэффективности государственной политики по отношению к окружающей среде можно выделить следующие: - предоставление субсидий (пестициды, энергия, вода для орошения); - налоговая система (стимулирование эколого-дестабилизирующей деятельности в сельском хозяйстве, энергетике и пр.); - контроль цен; - эколого-дестабилизирующая внешнеторговая политика; - непоследовательная реформа прав собственности; - недостатки в управлении и мониторинге окружающей среды и т.д. Типичный пример получения негативных экологических последствий от вмешательства государства - субсидии. Наиболее субсидируемыми в мире являются энергетика, водоснабжение, сельское хозяйство и дорожный транспорт. Объем глобальных субсидий в этих четырех отраслях составляет 700-900 млрд.долл. в год. к наиболее субсидируемым секторам относятся сельское хозяйство (более 330 млрд.долл.) и дорожный транспорт (85-200 млрд.долл.). В развивающихся странах и странах с переходной экономикой наибольший объем субсидий направляется на нужды энергетики (150-200 млрд.долл.), а также водоснабжения (42-47 млрд.долл.) [6, с.291]. Несмотря на недостатки государственного вмешательства, роль государства в охране окружающей среды велика сейчас и будет возрастать в дальнейшем. В частности, государство на основе прямого или косвенного регулирования должно добиваться сдвига рыночно оптимального уровня производства к общественно оптимальному уровню выпуска продукции, реализуя интересы общества. Существенна роль государства в разработке экологических приоритетов и экологической политики, в установлении различного рода нормативов, стандартов в охране окружающей среды, прежде всего для особо опасных для природы и здоровья человека веществ. Государству принадлежит ведущая роль в осуществлении альтернативных вариантов решения экологических проблем, структурной перестройке экономики в условиях рынка, о чем свидетельствует опыт развитых стран. Недооценка значения государственного макрорегулирования в условиях перехода к рынку или самого рынка может привести к негативным экологическим последствиям. Хозяйственный механизм природопользования стал складываться в I960-70-х гг. 20 в. и находится в настоящее время в стадии реформирования. Хозяйственному механизму природопользования, сложившемуся в условиях централизованно-плановой экономики, были свойственны административно-командная направленность, почти абсолютная централизация и детальная регламентация всей природоохранной и ресурсосберегающей деятельности. Однако детальная регламентация природопользователей со стороны центральных плановых органов и служб государственного контроля (а число плановых показателей только по охране земель, например, в 1976-1985 гг. возросло с 37 почти до 60) не принесла желаемых результатов. Состояние и эффективность использования природно-ресурсного потенциала были неудовлетворительными. Экономические методы управления в природопользовании бывшего СССР получили значительно меньшее развитие, чем в других отраслях хозяйства, хотя их применение повсюду было весьма ограниченным. Но к концу 1980-х годов стало очевидно, что административная система управления не способна обеспечить дальнейшее развитие рационального природопользования и природоохранной деятельности. В 1989 г. была предпринята попытка расширения сферы использования экономических методов в практике управления природопользованием, что проявилось в эксперименте по введению платы за загрязнение окружающей среды. В разрабатывавшейся в то время Государственной программе охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов СССР на перспективу до 2005 г. было предусмотрено проведение комплекса мер по формированию экономического механизма природопользования, но глубокий экономический кризис отодвинул решение экологических проблем на второй план. Социально-экономическая трансформация, происходящая в настоящее время в постсоветских государствах, требует принципиально новых подходов к процессам организации, управления и регулирования природопользования. Наметившиеся изменения в современном государственном регулировании, связанные с переходом от преимущественного использования административных рычагов управления (правовых норм, стандартов, лимитов, разрешений, запретов, ограничений и т.п.) к расширению сферы применения экономических методов, как свидетельствует мировая практика, будут нарастать по мере усиления экономической стабилизации страны. В процессе формирования рыночных отношений в хозяйственном механизме природопользования должны произойти коренные перемены. Однако отметим, что рыночные рычага автоматически не создадут более благоприятных условий для природосбережения, чем жесткое административное принуждение, свойственное старому хозяйственному механизму. Ведь известно, что страны с развитой рыночной экономикой пришли к состоянию экологического кризиса по времени раньше, чем государства постсоветского пространства. Опыт стран, добившихся кардинального улучшения экологической ситуации, свидетельствует о том, что и в рамках рыночной экономики хозяйственный механизм природопользования предполагает четко спланированные действия и научно обоснованное централизованное управление природоохранной деятельностью. Исходной предпосылкой и составной частью процесса совершенствования централизованного управления экологической сферой является формирование экономического механизма природопользования, который представляет собой совокупность экономических методов управления, призванных создать материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в оптимизации процессов их взаимодействия с природной средой. По мере замещения административных методов экономическими основной задачей центральных органов управления становится разработка долгосрочной стратегии и научно обоснованной нормативной базы природопользования. Основой государственного регулирования в области экологии должно стать природоохранное законодательство, служащее отправным моментом разработки национальных экологических программ и других плановых и прогнозных документов, обеспечивающих экологическую направленность экономики. Каждая страна имеет свой общенациональный хозяйственный механизм, однако можно говорить и о хозяйственном механизме отдельных сфер и отраслей экономики, имеющих свою специфику (например, хозяйственный механизм внешнеэкономической деятельности, агропромышленного комплекса, строительства и др.). Хозяйственный механизм - категория историческая: на разных этапах развития страны он имеет свои особенности. Так, хозяйственный механизм экономики, действовавший в период существования СССР, сложился в общих чертах в 1930-40-е годы. Его отличала высокая степень централизации, которая в значительной мере диктовалась обстоятельствами тех лет (курс на ускоренную индустриализацию, затем война, послевоенное восстановление экономики и т.п.). Недостатки преимущественно административного подхода к руководству экономикой имели место и тогда, но с особой силой они проявились в последние десятилетия. Хозяйственный механизм централизованно-плановой экономики не имел внутренних стимулов саморазвития производства: его распределительный, затратный характер (все затраты покрывались государством, сбыт любой продукции был гарантирован) не побуждал производителей улучшать качество продукции, повышать производительность труда, совершенствовать технологию производства, не ставил преград бесхозяйственности и безответственности. Административно-командные методы управления преобладали над экономическими, что сковывало инициативу и самостоятельность субъектов хозяйствования. Недостатки общегосударственного хозяйственного механизма присущи и отдельным отраслям и сферам хозяйства, в том числе и природопользованию. [36, с.201]. Практика показывает, что одним из наиболее эффективных методов управления природопользованием является использование государством системы экономических мер регулирования природопользования, к которым относят налоги и платежи, субсидии, финансово-кредитные меры; систему обязательной ответственности и систему целевого резервирования средств на утилизацию отходов. Рассмотрим их более подробно. Налогообложение - один из важнейших стимулов рационального природопользования на уровне предприятия. Основная идея введения особых, экологических налогов заключается в попытке установить зависимость между отчислениями с предприятий в доход бюджетов и степенью вреда, наносимого ими окружающей природной среде и природным ресурсам. Среди экологических налогов выделяют следующие две группы: - регулирующие налоги, направленные на непосредственное предотвращение действий, наносящих вред окружающей среде (например, платежи за загрязнение среды, за размещение отходов и др.). При определении ставок этих налогов учитываются показатели технической возможности и экономической рентабельности в рамках данного вида хозяйственной деятельности; - финансирующие налоги, нацеленные на взимание денежных средств и аккумулирование их на особых счетах, в специальных (экологических и др.) фондах, используемых для финансирования различных природоохранных мероприятий (например, плата на восстановление и охрану водных объектов, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и т. п.). При определении ставок этих налогов учитывают показатели прибыльности предприятия и непрерывности финансовых поступлений. В отличие от регулирующих налогов, финансирующие налоги не связаны напрямую с величиной отрицательного воздействия на среду и ресурсы [35, с.417]. Наряду с этим различают прямые и косвенные экологические налоги и платежи. Например, платежи за выбросы являются прямыми, так как предоставляют загрязнителю прямой стимул для снижения выбросов вредных веществ. Платежи за экологически грязную продукцию являются косвенными, поскольку поощряют снижение потребления такой продукции и лишь опосредованно приводят к снижению загрязнения среды [9, с.311]. Налоговое стимулирование может быть как негативным (в виде дополнительного налогообложения экологически вредной продукции или продукции, производимой с использованием экологически опасных технологий), так и позитивным (льготное, частичное налогообложение или полное освобождение от уплаты налогов за экологически более безвредную деятельность, технологии, готовую продукцию, использование отходов и т. п.). Налоговые льготы применяются в качестве экономического механизма, компенсирующего относительно большие затраты на производство продукции, отвечающей экологическим требованиям. В целом мировая практика движется по пути постепенного и целенаправленного внедрения новых, более совершенных экологических налогов и сборов, стимулирующих природоохранную деятельность и рациональное ресурсопользование. Платежи за природные ресурсы. Все платежи в отраслях природопользования делятся на две группы: - платежи, покрывающие административные расходы на функционирование структур, обеспечивающих управление и контроль деятельности предприятий; - платежи, предназначенные для изъятия дифференциальной ренты. Платежи из первой группы представляют собой плату за административное действие или услугу со стороны государства и уплачиваются за предоставление или возобновление права на природопользование. Дополнительные платежи, которые поступают в специализированные фонды, создаваемые для улучшения качества и развития соответствующих услуг, обычно взимаются за: лабораторные анализы; геологическое исследование территории; топографическую съемку местности; оценку природного объекта; регистрацию и сертификацию документов. Платежи из второй группы делятся на: - арендную плату, или земельную ренту, которая является платой за исключительное право использовать природный ресурс на данном участке земли. Она рассчитывается на единицу арендованной территории и уплачивается собственнику земли - правительству страны (в большинстве стран) или правительству региона (в Австралии, Канаде). В случае, если земля находится в частной собственности, в ряде государств допускается уплата земельной ренты ее владельцу. В первые годы эксплуатации природного ресурса арендная плата устанавливается на минимальном уровне, а затем постепенно увеличивается для того, чтобы стимулировать развитие производства; - дифференциальную ренту, которая, по сути, является платежом государству за привилегию использовать истощаемые (ограниченные) ресурсы обеспечивает основную часть средств, поступающих в государственную казну. Она рассчитывается исходя из валового дохода производителя. Поскольку это плата за истощение, то для оценки ее величины необходима оценка природного ресурса; - пошлины, которые устанавливаются при импорте или экспорте продукции природопользования. Экспортные пошлины направлены на изъятие доходов, возникающих за счет различия мировых и внутренних цен на сырье и товары. Экспортные пошлины не должны ослаблять позиции местного производителя на мировом рынке, а импортные пошлины - на внутреннем рынке сырья и продукции отраслей природопользования [35, с.420]. Платежи за природные ресурсы подразделяются на виды по отдельным ресурсам. Платежи за землю зависят прежде всего от типа отношений собственности: землевладения, бессрочного (постоянного) иди временного пользования земельными участками, их аренды. Так, за земельные участки, находящиеся в собственности, взимается земельный налог. Размеры платы за землю определяются в зависимости от площади, качества и местоположения земельного участка с учетом его кадастровой оценки. Платежи за землю обычно поступают на специальные бюджетные счета местных представительных органов, на территории которых находятся земельные участки. Для стимулирования рационального использования земли эти виды платежей должны направляться исключительно на цели, связанные с финансированием мероприятий по землеустройству, ведению земельного кадастра и мониторинга, охране земель, повышению их плодородия, освоению новых земель, на компенсацию собственных затрат землепользователя на эти цели, а также на погашение ссуд, выданных под указанные мероприятия, процентов за пользование ими, на фиксированные выплаты землепользователям, ведущим сельскохозяйственное производство на землях низкого качества, инженерное и социальное обустройство территории. За арендуемую землю взимается арендная плата. При аренде земельного участка у собственника земли арендная плата, как правило, поступает на его счет. Арендная плата, получаемая собственником земли, используется им по своему усмотрению. Плата за пользование недрами (и природными ресурсами, получаемыми из недр Земли) может быть следующих видов - разовый сбор (бонус) за участие в конкурсе (аукционе, тендере) за право пользования недрами; периодический сбор (плата) за лицензию на недропользование; регулярные платежи за пользование недрами; отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; акцизы (т.е. косвенный налог на отдельные виды минерального сырья, добываемого из месторождений с относительно лучшими горно-геологическими и экономико-географическими характеристиками); плата за геологическую информацию о недрах; платежи за землю или за акваторию и участок дна территориального моря; другие налоги, сборы и платежи, предусмотренные конкретным законодательством. Плата за водные ресурсы (водопользование) осуществляется в виде платы на содержание государственных учреждений, которые осуществляют управление водными ресурсами и за их использование в пределах конкретного водного источника (бассейна). Существуют две основные схемы взимания платы за водопользование. Первая, которая характерна для Республики Беларусь, России, Австралии, стран Азии и Африки, основана на жестком государственном регулировании размеров платы. Все платежи при этом направляются в государственный бюджет, где аккумулируются для последующего использования на цели содержания и развития водохозяйственных систем и сооружений. Вторая схема применяется главным образом в странах Западной Европы США и Канаде. Она основывается на корпоративном управлении использованием и охраной водных ресурсов со стороны водопользователей, которые образуют бассейновые объединения. Плата за воду осуществляется в виде взносов водопользователей на содержание объединения и финансирование его деятельности. Государство же получает налоги от бассейнового объединения, которые используются в основном для кредитования и субсидирования водохозяйственного строительства и выплат компенсации льготным категориям водопользователей [35, с.422]. Платежи за лесопользование могут взиматься за заготовку древесины, отпускаемой на корню; за заготовку живицы; за заготовку второстепенных лесных материалов; за побочное лесопользование (сенокошение, пастьба скота, заготовка в предпринимательских целях древесных соков, дикорастущих плодов, ягод, грибов, лекарственных растений, технического сырья, размещение ульев, пасек и других видов лесного пользования); за лесопользование для нужд охотничьего хозяйства, туристских или спортивных целей. Платежи за пользование лесом осуществляются в виде лесных податей или в виде арендной платы. Арендная плата взимается при аренде лесного участка на определенное время, а лесные подати взимаются при краткосрочном пользовании лесом. Плата за объекты животного мира осуществляется в виде платежей за изъятие из естественной среды обитания следующих групп объектов животного мира: отнесенных к объектам охоты и рыболовства; принадлежащих к видам, занесенным в Красные книги разного уровня; не отнесенных к перечисленным выше группам. При необходимости регулирования численности отдельных видов, представляющих угрозу для здоровья и жизни людей, домашних животных, а также для предотвращения нанесения ущерба экономике страны, изъятие может быть разрешено бесплатно или за вознаграждение. Платежи за загрязнение среды и вредные воздействия на природные ресурсы и условия (в более широком смысле - за любое отрицательное воздействие на природные ресурсы и окружающую среду) являются одним из основных экономических стимулов, заставляющих природопользователей, деятельность которых связана с такими воздействиями на природу, самих принимать меры по уменьшению отрицательного воздействия. Плата за загрязнение может выступать в двух формах: налоговой (в виде сборов в рамках государственной налоговой системы) и вненалоговой (сборы поступают во внебюджетные специализированные фонды).
|
